（一）外侧理论 主客观法分离立场的主张也可称为外侧理论，即认为行政法是一种客观秩序构造法，是维护公共利益的规范，享有个人权利的公民与其对峙——这里所谓的公民权利是通过与行政行为依据法律规范无关的外侧规范获得的权利（外侧权利），不对应行政主体法定义务，仅仅是行政主体依法行政（内侧）时的一种限制而已。

围绕进行耕作劳动、种植农作物这两项成就耕地的基本要件，应积极采取各种措施，预防和消除危害耕地及其环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染[2]，以实施有效的耕地保护。此外，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则在固化确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高原则表达的基础上，进一步列明了继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡的实施举措。

[103] 刘彦随、刘玉、翟荣新：《中国农村空心化的地理学研究与整治实践》，《地理学报》2009年第10期。[100] 例如，《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》的相关规定。故而面临耕地数量保护与质量保护并重、耕地利用与生态文明建设并重的巨大压力与挑战[7]，从关注耕地综合生产能力稳定提高和耕地健康问题，重视耕地基本形态的重构、提高耕地利用效率、耕地生态景观价值和文化价值的建设和保护[8]等方面，来坚守18亿亩耕地红线[9]、坚持和完善最严格的耕地保护制度[10]、促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局[11]逐渐成为最广泛的共识。（一）数量先导效益型耕地保护 在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之前，面对我国进入耕地快速流失期的客观现实，耕地保护条款旨在扭转耕地质量与产出能力的持续性下降态势。即通过事后的罚则干预，来制止乱占耕地和滥用土地或查处非法占用耕地、违法审批土地[51]。

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第3条对十分珍惜和合理利用土地的方针定性和制止乱占耕地和滥用土地的行为的原则阐明。其二，事前威慑性举措。因此，就能理解，从1949年中华人民共和国成立后，在多个场合，尽管提法略有不同，毛泽东等中共领导人逐步提出实现现代化的工业、农业、国防和科学技术的设想。

从此切入的核心考量是中国共产党对国情的理解：旧中国的地主经济不可能主动考虑农业机械化，新中国土地制度改革后出现的大批小农家庭没有资金，没有技术知识，更没有想象力和能力欢迎农业机械化，欢迎良种、化肥和农业技术。也有不少出租自家房屋的房东。制度开创者，与任何创新者一样，必须冒天大的风险，因为从过去到未来，就没有什么坚实牢靠的法律通道。如果用阶级划分，他们也许都应当属于工人阶级。

中华文明要的是生动的尊严，而不是他人的凭吊。同年5月，一次谈话中，邓小平在坚持总的方向是发展集体经济的前提下，务实、开放、宽容地肯定了安徽省的农村改革，认为是在适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，并认可从当地具体条件和群众意愿出发，因地制宜实验家庭联产承包制。

但究竟以何种形式来实现这一层面的民主，则是个重要但在当时中国是无解的难题。几年后，参军服役，我开始读毛主席的其他著作。苏联早期的经验也表明，在对土地制度和农业生产方式进行社会主义改造时，如果组织领导配套不足，农民无法获得工业实在有效的援助，很可能会抵制反抗。事实上，此后直到2004年前，仅1982年和1983年中央1号文件提及了农业机械化。

因此，社会主义的现代中国显然不是一部宪法或宪法性文件的产物。但也要看到，后来的历史发展也表明，中文中，工人（worker）这个词已经有点局促。在更大程度上，我必须说，是通过革命、建设和改革开放，她才得以构建、发展和完善。一五期间苏联援建的156个重点项目中就有1955年开建、1959年建成的洛阳拖拉机厂（以下简称洛拖），生产苏联针对本国农耕条件设计的ДT-54型履带和大轮拖拉机，履带型显然兼顾了军工。

但为什么工人阶级是先锋队，为什么中国革命主要问题是农民问题，我一直没明白。尽管也有曲折，但中国共产党人始终关注以卓有成效的实践结果，切实履行自己和中国革命对中国人民和中华民族的庄严承诺。

1956年中共八大政治工作报告明确我国的农业，只能随着国家工业化的发展，根据不同地区的不同耕作条件，适当地、逐步地实现农业机械化。随着工业与农业互动和发展，我们或许也能理解一直由人文主导的中国文化传统发生的历史性和根本性变化。

1995年后，首先在北方小麦主产区，农民自发兴起了大中型农机跨区机器收割服务。与工业化/现代化联系的不只是工人，还有更多城市人口。换言之，社会主义中国之构建（constitution）并不是在时间上经历了革命、建设和改革开放。中国共产党没有放弃实现农业机械化、现代化的目标，只是把农业机械化的动力更多寄托于农民和农村经济的发展，寄托于农机行业的改革创新，寄托于农机市场的自身发展。从2004年起至2021年，每年的中央1号文件都有关三农，其中有13份提及了农业机械化。农业和工业的发展要相互适应。

同样受制于传统农耕文明，中国的地主阶级总体上同样不可能走向工业化，除非是其中少数政治文化精英。甚至，今天回头看，更重要的原因甚或是，仅就当时中国某些农耕地区的自然条件和生产技术水平来看，一家一户小农经济或许已经是有效率的。

占中国人口最多的农民必须逐步加入这一进程，不只是作为工人阶级的同盟，更是加入工人阶级队伍。他们更习惯在自家一小块土地上精耕细作，即便由于人口压力，中国的农业已出现内卷。

先前购买拖拉机，靠农民集体积累，国家还会给些许财政和信贷扶持。针对当时中国的农业状况，中国共产党人的想法是，必须先有合作化，然后才能使用大机器。

在国家鼓励农民购置小型农机政策的引导下，小型农机发展非常迅速。一（承）包就灵一时间几乎成了所有行业的信条。不只是勇敢，也不止是操弄洋枪洋炮。即便大地主，家财万贯，如果与新的社会生产关系无关联，没有新愿景，没有新知识，他们也不可能走向工业化和现代化。

之后，才有了新文化运动，主张科学与民主。随着农民收入增加，有能力购买经营使用农业机械的农民逐渐增多，农机市场拓展了。

在其他地方，毛主席分析认为，工业当然要比农业更快发展，但如果把工业强调到不适当地位，就会出问题。为此可能失去的就不只是一般意义上的时间，也很可能就是百年不遇的战略机遇。

但中国也不能因此慢慢来，等着农民或地主觉悟。林彪事件后，开始读《共产党宣言》等马恩著作，塑造了至今我对中国法治问题的历史唯物主义理解。

广义农业包括了农林牧副渔，本文却仅聚焦于人们传统理解的农业，主要是粮食种植业。2006年和2007年1号文件均提出建设现代农业。其中有些人还是中国共产党党员。第一篇中国社会各阶级的分析，分析了工人阶级的特点和优点，认为工人阶级是中国新的生产力的代表者，是近代中国最进步的阶级，做了革命运动的领导力量。

这一点对于理解和评判此后中国共产党的一系列重大决策非常重要。农机行业一时面对包产到户，农机无路联产到人，农机关门的尴尬。

他们看不到自19世纪以来资本主义的全球扩张，工业化/现代化的发展。毛主席认为，恰恰因为工业比重大，辽宁更应好好抓农业。

因为现代工业生产是体系化的，不仅要采矿，还要制造，一定与商业贸易交通运输联系起来。诸如此类，传统意义上，他们似乎都应被归为资产者，因为他们的日常收入中有相当部分来自各种财产性收入。